——基于新疆沙湾县J农民专业合作社的实证分析
吕 丝
（新疆稳定与地方经济发展法制保障研究基地/新疆大学法学院，新疆乌鲁木齐 农机管理论文发表）
摘要：基于对新疆沙湾县农民专业合作社的深入调查，以实证方法介绍了该农民专业合作社发展概况、运行机制及制约其发展的因素，以此为基础深入分析法律制度层面的原因。当前，农民专业合作社在社员诚信构建、扶持政策落实、社企合作等方面仍存在问题亟待解决。
关键词：农民专业合作社；发展概况；运行机制
合作社是人们自愿联合，通过联合所有和民主控制的企业来满足共同的经济、社会和文化需求与抱负的自治联合体。农民专业合作社是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。2017年12月《农民专业合作社法》通过了制定以来第一次修改，进一步明确了农民专业合作社的法律主体地位及其成员权利的保护。当前农民专业合作社基本状况是什么？有哪些因素制约其健康发展？2018年5月对新疆沙湾县J农民专业合作社进行了一次专题调查。
1 J农民专业合作社发展概况
新疆沙湾县J农民专业合作社以当地一家农业科技有限公司为依托，于2012年在沙湾县工商局登记注册，注册资金500万元。该社是集机采棉种植、收购、销售为一体的互助性经济组织，由合作社组织采购、供应成员所需的化肥、地膜、滴灌材料，开展成员所需的运输、储藏、包装服务，以及与农产品经营有关的技术培训、交流、信息咨询服务。
合作社位于塔城地区沙湾县四道河子镇，交通便利，辐射周边老沙湾片区四乡镇及靠近兵团121团、135团等。这一区域积温偏高，日光照射时间长，雨水较多，基本实现了土地整合、节水滴灌等技术措施，非常适宜种植棉花作物。我国是世界上最大的棉花生产和消费国，新疆则是国家最大的棉花生产基地。沙湾县作为农业部确定的全国重要农产品生产保护区，致力于推进农民专业合作社建设，整体提升棉花产业发展水平。合作社成立以来，以原棉品质全球领先的澳大利亚棉花产业模式为蓝本，加强棉花各个生产环节的联合，提高生产效率，形成规模经济。至2018年，合作社实有社员200余名，初步建成66.67 hm2的示范基地，666.67 hm2的示范推广区，辐射带动周围300户植棉户学习澳棉生产经营模式。合作社现已建有集办公、培训为一体的综合服务楼和农资库房大院、滴灌肥厂、薄膜厂等配套设施，建有自己的网站，固定资产达700余万元。
J农民专业合作社“龙头企业+合作社+农户”的运行模式使得企业与农户各取所需。一方面龙头企业获得了稳定高质的产品来源，另一方面农户通过种植培训提高了生产收益。在该运行模式下，大量分散的农户被有效组织起来，实现了规模化经营。为紧跟“互联网+农业”的发展模式，让其坐上网络发展的高铁，更快捷地服务农业，合作社还开发了电商平台，使优质的产品和优秀的企业在平台汇集，从种到收到销售实现一站式服务。同时合作社还开设了微信公众平台，提供农资线上交易，通过微信订阅号发送最新农业资讯。合作社充分开发利用互联网资源，实现了农业技术牵引的上下游垂直生态圈，成就了棉花产业发展的大众平台。
2 农民专业合作社运行机制分析
2.1 社员出资
合作社作为统一服务的纽带，使社员的资金、技术、劳动力等生产要素得到有序的联合，其中社员是合作社成立之基础。该社章程对社员入社条件做出了明确规定，社员为从事棉花生产经营，能够利用并接受该社提供的服务，具有民事行为能力的公民；与该社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体可以成为团体社员；具有管理公共事务职能的单位不得加入该社；该社社员中，农民社员至少占社员总数的80%。社员入社需缴纳一定数量的股金，该社共有三种股份可供社员选择：一是身份股：每名社员缴纳100元，此股不可按股分红，但社员可按交易量（额）进行盈余返还，合作社按当年同期银行存款利息支付股息，社员退社时，此股无条件退还；二是发展股：社员自愿缴纳，此股按股分红，社员退出时，在不影响合作社正常经营的前提下，经理事会研究决定，以适当形式退还；三是优先股：自然人、法人或其他组织对合作社的投资，总投资额度限定不超过合作社所有者权益的30%，此股优先于身份股、发展股参与合作社分红，购买优先股者在合作社当年会计年度内不得撤股，在合作社破产、解散或合并时，可得到优先清偿，持有优先股社员可以列席社员（代表）大会，对本社生产经营活动享有建议权、知情权，但不享有表决权、选举权和被选举权。合作社存续期间，社员出资可以转让给本社其他社员，也可以自由退社。社员死亡的，其法定继承人符合法律及该社章程规定的条件，经社员大会或理事会讨论通过后可以入社。合作社社员的表决权由绝对的“一人一票”制向“一人一票”为原则、“一人多票”为例外的情况发生了转化。
J农民专业合作社于2012年成立时，在沙湾县工商局登记社员为11人，其中发起人即农业科技有限公司法定代表人认缴出资441万元，持股比例为88.2%。2018年，该社工商登记社员变更为5人，发起人出资额为496万元，持股比例高达99.2%。该社在成立后的6年发展历程中，社员数量发展轨迹不一，工商登记社员数急剧下降，而实有社员数快速增长。至2018年，合作社已吸纳周边入社社员200余户。对于广大农户社员，召集其入股并非易事，很多农户因对合作社并不了解，并不愿意将自己并不充裕的财产投入合作社，仅缴纳100元获得身份股，由于手续繁琐，合作社与这部分社员怠于前往工商部门登记，因而造成实有社员数量与工商登记社员数量相距甚远。对于已办理工商登记社员，因持有发展股本应按股分红，但合作社起步阶段可分配盈余甚少，故部分社员选择退社，致使合作社工商登记社员数量急剧减少，发起人持股比例一股独大。由于普通社员多存在搭便车心理，仅通过与合作社交易量（额）获得盈余返还，并不热衷对合作社进行投资，该社为了吸收更广泛的资金来源，在章程中拟定了三种股份实属制度创新，无奈现阶段发起人仍靠自身实力维持合作社运转。尽管在《农民专业合作社法》中并未对单个社员最高持股比例作出限制，但现实中合作社社员一股独大与社员民主控制的合作原则相背离，广受诟病。对此，该社在社员股金、股权设置等方面还应进一步完善。
2.2 组织机构
J农民专业合作社组织机构包括社员大会、理事会和监事会。尽管合作社章程中明确了社员大会作为最高权利机构的地位，并且明确列举了社员大会的职权，但在实际调研中，负责人坦言该社每年召开社员大会的内容与章程并非一致，主要内容为提供技术咨询或开展培训、宣传政府政策、发布市场信息等，而对于修改合作社章程、选举和罢免理事长、理事、执行监事或者监事会成员、审议批准年度盈余分配方案、决定重大财产处置、对外投资和生产经营活动中的其他重大事项，社员大会并未涉及，而是由理事会行使了上述职权。成员大会形同虚设，理事会职权扩张在该社成为常态。在访谈中，合作社负责人提到曾经在一次社员大会上讨论过生产经营重要事项，但社员讨论热烈却始终无法形成最终决议。一方面，社员专业水平、文化素质较低，致使其无法有效地行使经营决策权；另一方面，该社由龙头企业领办，持股占绝对多数，从组织创建到日常经营管理都拥有合作社的绝对控制权，难以接受广大松散型农民社员参与合作社的核心管理。
合作社章程规定该社设理事长一名，为该社法定代表人。在调研中发现，该社理事长同时担任农业科技有限公司总经理，合作社与领办企业的法定代表人重合，另外农业科技有限公司的多名工作人员同时在合作社任职。“一套班子，两块牌子”引起了我们两方面的思索。其一，管理者高度重合的主要原因在于，无论在合作社章程中，还是在合作社现实经营中，对管理者激励机制都缺乏规定，管理者只能以社员身份参与盈余分配而无法获得劳动报酬，合作社现有经营水平也无法支付劳动者应得报酬，只能借助领办企业维持运作。其二，管理者高度重合的可能弊端在于公司利益最大化与社员利益冲突时，管理者选择代表谁的利益？管理者为了实现公司利益而对合作社进行不当控制或者侵害社员利益时，如何监管？
现阶段合作社对管理者的监督约束明显乏力，主要来自道德约束。该社章程中设立了监事会，监督理事长、理事会成员履行职责情况。现实中广大农民社员并未对合作社运营进行监督和管理。由于绝大多数社员仅购买身份股，他们仅关心自己能从合作社获得多少现实好处，如多低价格购买农资、农产品收成是否增加、能否获得盈余返还等，对于合作社其他事务缺乏热情。广大普通社员对合作社事业漠不关心，根源于该社股权设置，普通社员与核心社员利益与风险脱节，很难调动普通社员关心合作社的积极性。逐步提高普通社员的持股比例，才能将利益、分险和权力紧密地结合起来，实现监督机制与道德约束并举。
2.3 盈余分配
J农民专业合作社章程规定，合作社从当年盈余中提取10%的公积金，用于扩大生产经营、弥补亏损或者转为社员出资；从当年盈余中提取10%的公益金，用于社员的技术培训、合作社知识教育以及文化、福利事业和生活上的互助互济。该社年终可分配盈余在弥补以前年度亏损和提取公积金、公益金后，首先支付优先股红利，其次支付身份股股息，剩余盈余60%按社员与合作社的交易量返还，40%按发展股分红。按社员持有股份种类的不同，该社盈余分配实行按交易量返还、按股分红、支付股息相结合的分配方式，实际运作中这些分配方式并未全部实现。
调研中该社负责人说明，合作社成立的前两年主要为社员提供技术培训、交流、信息咨询等服务，并未与社员进行实质交易，组织的运营成本都由领办社员负担，合作社无盈余可以分配，也未提取公积金和公益金。2015年起合作社开始盈利，由于暂无社员持有优先股，故盈余主要用于支付身份股股息和按股分红，并未实现盈余按社员与合作社的交易量返还。对该社盈余分配并未遵循经典合作社惠顾返还的基本原则，负责人向我们解释了原因。首先，该社绝大部分农户社员仅缴纳100元股金持有身份股，这些社员与合作社关系较为松散，农户的规则意识不强，当棉花市场价高于合作社的收购价时，农户往往违反与合作社之间的约定，将农产品对外出售，而当市场价低于合作社的收购价时，农户才将其农产品卖给合作社，在统一出售环节社员与合作社未能协调一致，故社员与合作社的交易主要集中在农资采购环节。但在农资采购环节中，按社员与合作社的农资交易量返还盈余的做法社员也并非完全认可，因为采用按交易量返还的形式需要一定的周期，农户将农产品卖给合作社后不能马上见到收益心里就不踏实，与之相比他们更喜欢直接的现金交易，能以低于市场价格购进农资就等于获得了收益。农户没有多少经济实力，他们需要拿到货款进行再生产，即兑即返的方式更有助于提高社员与合作社交易的积极性；其次，该社负责人认为《农民专业合作社法》中按成员与合作社交易量比例返还总额不得低于可分配盈余的60%，这一强制性规定并不合理，对合作社中出资较多的社员并不公平，也不利于鼓励社员出资，应该考虑根据具体情形不同留给合作社自治的空间。
3 农民专业合作社进一步发展面临的问题
3.1 社员诚信缺失
从J合作社开放的入社条件来看，社员只愿意缴纳象征性的身份股，不愿意承担合作社的运行成本，更不愿意承担合作社的亏损，他们仅关心能否从合作社得到实惠，能否将农产品高价出售给合作社。从合作社社员构成来看，除核心社员外一般社员均为传统的农民，文化程度不高，年龄结构偏大，合作思想淡薄，接受新知识能力较低。农民专业合作社是市场经济下的新生事物，农民对合作制的理论、原则、组织形式等基本知识缺乏了解，对发展合作社的必要性和重要性认识不足，参与合作社的主动性、积极性不高。合作社成立之初，办公楼、农资库房大院、滴灌肥厂、薄膜厂等设施都靠领办企业投入，没有领办企业的支持，合作社没有能力提供对广大社员的产前、产中和产后服务。农民以种植棉花为主，合作社可以对农民提供低于市场价格的农业生产资料，向农民提供种植技术培训等，对农民增收起到了积极作用。但由于农民缺乏诚信，棉花采摘后由中间商直接到地头收购，合作社在统一出售环节难以获利。该社的愿景目标是到2020年建成3 333.33～6
666.67 hm2的澳棉核心示范区，2 万hm2的澳棉种植推广区，形成新疆独有的棉花品牌，领办企业成为北疆优质机采棉企业的标杆。这一目标的实现过程中，社员的全程参与尤为重要。如果因为社员诚信的缺失，按澳棉精细化标准种植的棉花最终没能统一加工统一出售，而是进入鱼龙混杂的市场，则无法实现棉花的品牌效应，因此如何紧密联结合作社与社员使其成为高度的利益共同体，为防范社员诚信缺失建立长效机制，是该社需要解决的首要问题。
3.2 政府扶持力度小
根据《农民专业合作社法》的规定，中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。由于合作社的发展还处于初始阶段，组织规模小，抵御市场风险、生产风险和自然灾害的能力很弱，政府应当给予大力扶持。调研中发现，调研地政府对合作社发展也很重视，沙湾县专门针对国家棉花保护区这一定位制定了十三五规划棉花产业发展实施方案，积极促进合作社与龙头企业的联合，但是该社从成立以来从未得到政府财政、信贷扶持，合作社的发展环境不够宽松。现行的财政补贴政策要求对合作社的扶持资金由中央财政补助资金和自筹资金两部分构成，往往县级财政紧张，自筹资金困难，所以合作社难以获得财政补贴。中央及各省级政府首先应该摒弃纯追求合作社发展数量的行政考核办法，对现有合作社进行清理整顿。在此基础上政府给予较多的资金扶持和信贷扶持，将大大节省合作社的融资成本，有助于合作社的长远发展。
3.3 社企联盟法律地位不明确
J农民专业合作社发展中以“社企合作、社社联营、强强联手、互利共赢”的理念为导向，积极推动周边种植合作社、农机合作社、涉农企业等组建合作社联合社和社企联盟。尽管《农民专业合作社法》修改后对合作社联合社的法律地位有了明确规定，但其发起设立的社企联盟在申请登记时被工商部门驳回，原因是没有法律依据。现行法律中社企联盟的确没有相应的法律地位，既不能按农民专业合作社登记，也不能按公司登记，更不能按社会团体法人登记，社企联盟的财产权利、组织机构、法律责任等问题都无法解决。主体资格不明确就很难开展业务，比如社企联盟根本无法申请贷款，金融机构既不能将贷款视为农贷，也不能视为企业贷款。合作社与其他企业联合形成集团化经营是国外合作社发展中的一个普遍现象，在我国合作社与企业联合采用怎样的形式是一个值得探讨的问题，法律应当对民间实践作出回应。
本文来源：《农业开发与装备》杂志/期刊
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