——以乡（镇）人民政府为讨论对象
肖舒婷1，陈丽霞2
（1.福建泉州市丰泽区人民检察院，福建泉州 ；
2.福建省泉州市鲤城区检察院，福建泉州 农业管理论文发表）
摘要：司法实践中对乡（镇）人民政府能否成为行政公益诉讼的适格被告，存在不同的解读。以两个不同省市的不同案例为切入点，分析行政公益诉讼受案范围、适格被告的不同价值取向和功能定位。考虑到逻辑理性，依照行政诉讼适格被告的判定范式，行政公益诉讼被告资格认定的侧重点在于监督管理职责。通过分析，发现“监督管理”等同于“监管”；“监督管理”实质是“监督式管理”；区分“监督管理”和“管理”不应仅以法律条文表述为基准。因此，认定“监督管理职责”应当一案一议，以鉴别管理职责是否附带有监督属性。依照行政公益诉讼适格被告判定范式，乡（镇）人民政府具备成为行政公益诉讼适格被告的可能性。
关键词：行政公益诉讼；适格被告；监督管理
1 行政公益诉讼司法实践的疑惑——薛定谔的适格被告
案例一、甲市人民检察院诉乙乡人民政府行政公益诉讼案：因乙乡人民政府（以下简称乙乡政府）辖区内松花江河道管理范围内，6 051.5 m3垃圾无序堆放，未作防渗漏、防扬散及无害化处理。甲市人民检察院（以下简称甲市检察院）认为乙乡政府未依法履行监管职责，对违法形成的垃圾处理场未进行彻底整治，公共利益仍处于持续损害之中，遂提起行政公益诉讼。以被告不适格为由。甲市人民法院做出行政裁定，裁定驳回了甲市人民检察院的起诉。甲市人民检察院不服，上诉至吉林省长春市人民法院。吉林省长春市人民法院认为“监督管理”职责仅指行政机关依据法律、法规或者规章的明确授权行使的监督管理职责，不包括“运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理”的管理职责，乙乡政府履行的并非“监督管理”职责，并非本案适格被告，据此，做出行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
案例二、丙县人民检察院诉丁镇人民政府行政公益诉讼案：因丁镇人民政府（以下简称丁镇政府）在建设、使用丁镇垃圾填埋场时，未依法履行职责造成环境污染，丙县人民检察院（以下简称丙县检察院）认为丁镇人民政府未采取有效措施进行综合治理和消除污染，致使垃圾场污染周边环境的行为一直处于持续状态，遂提起行政公益诉讼。丙县人民法院认为乡镇人民政府是农村垃圾治理的实施主体，被告丁镇政府对本行政区生活废弃物的处置、垃圾填埋场的运行等具有综合治理和管理职责，据此，做出行政判决，责令被告依法履行职责。
上述两份案例中，地处不同省市的检察机关均以乡（镇）人民政府为行政公益诉讼被告，却得到截然不同的司法判决结果。在在甲市人民检察院诉乙乡人民政府行政公益诉讼案，吉林省长春市人民法院在判决书中明确，行政机关对生态环境行政管理职责包含两方面的含义：一是运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理，二是运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理，但行政公益诉讼的提起，应受行诉讼法受案范围的限制。因此，怠于履行“管理职责”并不属于行政诉讼受案范围，因此，乙乡人民政府并非监督管理职责的责任主体。而在丙县人民检察院诉丁镇人民政府行政公益诉讼案中，丙县人民法院在判决书中明确，乡镇人民政府是农村垃圾治理的实施主体，负有综合治理和管理职责，因此，丁镇人民政府是监督管理职责的责任主体，系行政公益诉讼的适格被告。
第一种观点并不可取，以受案范围解释被告资格是典型的逻辑混乱。在诉讼法学中，受案范围和适格被告分属不同维度，具备不同价值取向。在综合考虑司法承受力和法律公信力的前提下，受案范围圈定可以且值得通过司法途径解决的社会关系的范围。而被告适格则是从形式和实质两方面审查被告与诉讼标的之间的关系，质言之，被告人是否为诉讼标的义务人或权利人，谁能以被告的名义进行诉讼活动。以受案范围限制被告资格，如因噎废食，离题万里。假若一对恋人因恋爱纠纷提起民事诉讼，法官应裁定不符合受案范围，驳回起诉，而非裁定不具备原被告资格，不是适格诉讼参与人。由此可知，以受案范围解释被告资格是逻辑混乱，混淆了被告资格、适格被告和受案范围的含义，消解了适格被告的独立价值。
行政公益诉讼适格被告是行政公益诉讼适格被告的一类。行政公益诉讼适格被告判断范式应当遵循逻辑理性。从逻辑理性角度看，无论行政公益诉讼存在何种特性，其从属于行政诉讼的事实不证自明。鉴于此，无论行政公益诉讼适格被告存在何种特性，其从属于行政诉讼适格被告的事实亦不证自明。以下，将介绍行政诉讼适格被告的判定范式。
2 行政诉讼适格被告的判定范式
适格被告是指在特定案件中能以自己名义为被告的资格。成为适格被告的前提是被告资格，即能以自己的名义做出行政行为并承担责任的资格。通说认为，行政诉讼适格被告认定采用的是三主体合一的标准，行政诉讼的主体必须是行政主体、行为主体、责任主体，具体而言，行政主体即具备行政主体的身份和地位；行为主体即具备作为或者怠于履行职责的不作为；责任主体即具备对外承担责任的能力。除行为主体要素之外，行政主体和责任主体都是被告资格要素。具体而言，根据《行政诉讼法》第二条、二十六条和相关司法解释的规定，行政诉讼的被告包括三类：1）行政机关，2）行政机关的内设机构和派出机构，3）法律、法规、规章授权的其他组织。
在行政诉讼中，原则上，对外作出行政行为的机构是适格被告。从通说来看，适格被告认定采用“行为主体说”。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，行政诉讼的被告为“做出行政行为的”主体，从文义解释角度分析，“行政行为”既包括作为，也包括不作为和事实行为，基于此，“作出行政行为”逻辑上包括了有权和越权两种情况，涵盖了“违法行使职权或者不作为”。有鉴于此，“做出行政行为”的行为主体要素指向“履行职责的义务”，质言之，行政诉讼中，“适格”被告认定的侧重点在于“是否负有作为职责”。
3 行政公益诉讼适格被告判定的侧重点——监督管理职责
行政公益诉讼的“适格”被告认定的侧重点在于“负有监督管理职责”。行政公益诉讼是检察机关针对行政机关损害社会公共利益的行为（作为或者不作为）提起的行政诉讼。无需置疑，行政公益诉讼属于行政诉讼的范畴，但行政公益诉讼被告适格的认定标准与行政诉讼并不必然一致。依照体系解释的思考进路看，按照《立法法》第九十二条的规定，“特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”，行政公益诉讼的被告资格的特殊规定优先于行政诉讼一般规定的适用。而行政公益诉讼的被告为在环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域“负有监督管理职责的行政机关”。与“作出行政行为”的主体相比，“负有监督管理职责的行政机关”
专门规定范围更为具体，标准更为明确。有鉴于此，“负有监督管理职责”是判别行政公益诉讼被告资格的关键。
“监督管理职责”应做以下理解。一是原则上“监督管理”等同于“监管”。对我国的法律文本进行分析，存在“监管”、“监督管理”、“监督和管理”等三种表达形式。其中“监督管理”的表述方式最为常见，出现在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等近440部中央法规和司法解释中。“监管”的表述方式也较为常见，出现在《环境影响评价法》、《大气污染防治法》和《社会保险法》等近220部中央法规和司法解释中。值得一提的是，《大气污染防治法》、《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》等多部法规中同时并用“监督管理”和“监管”，两者不做实质性区分，由此可见，在本土法律语境中，原则上“监督管理”等同于“监管”。
二是从体系解释和文义解释的思考路径看，“监督管理”实质是“监督式管理”。“监督和管理”的表述方式最为少见，仅出现在《老年人权益保护法》、《著作权法》和《公益事业捐赠法》等29部中央法规和司法解释。由此可知，在多数行政管理性法规中，“监督”与“管理”不可等量齐观。从文义角度看，“监督”意指对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标；“管理”意指通过计划、组织、指挥、协调、控制及创新等手段，进行有效决策、计划、组织、领导、控制，以期达到既定组织目标的过程。仅从文义的表达看，“管理”可以涵盖“监督”，质言之，“监督管理”可以解释为以“监督”实现“管理”，或“监督式管理”。
三是区分“监督管理”和“管理”不应仅以法律条文表述为基准。在我国不同法律文本中，“监督管理”（监督式管理）与“管理”存在两种词义关系。首先严格区分“监督管理”和“管理”。以《矿山安全法》为例，第四条、第三十三条和第三十四条严格区分“监督管理”和“管理”，劳动行政主管部门对矿山安全工作负有监督管理职责，而管理矿山企业的主管部门对矿山安全工作负有管理职责。其次不区分“监督管理”与“管理”，径直以“管理”涵盖“监督管理”，以《城市建筑垃圾管理规定》为例，第三条规定城市人民政府市容环境卫生主管部门对建筑垃圾负有“管理”职责。《城市建筑垃圾管理规定》全文未出现“监督管理”和“监管”，径直以“管理”替代“监督管理”。由此可知，本土法律语境中，“监督管理”与“管理”并非泾渭分明，部分法律规范中未做详尽区分。
认定“监督管理职责”应当一案一议，以鉴别管理职责是否附带有监督属性。如前所述，我国法律语境中，“监督管理”可以解释为监督式管理，但是由于立法技术的提升和关注重点的变化，不同法律文本对“监督管理”和“管理”未做详尽区分。因此，判断管理行为是否具备监督属性，不可单纯依赖字面表述，而应当采用一案一议方式，深入分析文本体系，体会立法原意。
4 乡（镇）人民政府具备成为行政公益诉讼适格被告的可能性
乡（镇）人民政府具备成为行政诉讼被告的资格。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条、第六十一条的规定，依法成立的乡（镇）人民政府是依法成立的可对外做出行政行为，独立承担法律责任的行政机关。具备行政主体和责任主体要素，乡（镇）人民政府能够成为行政诉讼案件被告。
乡（镇）人民政府具备成为行政公益诉讼适格被告的可能性。以违规堆放垃圾为例，《福建省城市市容和环境卫生管理办法》第四条第三款规定，市容环境卫生部门为辖区城市市容和环境卫生的主管部门，而《贵州省城镇垃圾管理暂行办法》第七条规定，镇人民政府为辖区垃圾管理的主管部门。因此，就垃圾堆放而言，在不同省市监督管理职责的部门不同。在贵州省，镇人民政府是对垃圾堆放负有监督管理职责的行政机关之一，可以成为该领域行政公益诉讼的适格被告。在司法实践中，贵阳市乌当区人民检察院诉贵阳市乌当区新场镇人民政府案和贵阳市白云区人民检察院诉贵阳市白云区艳山红镇人民政府案皆系此类案件。以乡（镇）人民政府的权责为例，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，乡、镇人民政府可责令停止建设限期改正；逾期不改正的，可以拆除。“责令停止建设、限期改正”、“拆除”为典型监管性行为，质言之，对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，乡（镇）人民政府负有监管职责。乡（镇）人民政府倘若怠于履行职责，则可能成为此类行政公益诉讼案件的适格被告。
本文来源：《农业开发与装备》杂志/期刊
|
